Duurzaam handelen bij het waterschap Hunze en Aa's

Het Waterschap Hunze en Aa’s heeft in het beheersplan 2003-2007 duurzaamheid opgenomen als onderdeel van de filosofie. Hieraan zijn een aantal begrippen gekoppeld, die aangeven wat het waterschap onder duurzaamheid verstaat. De volgende begrippen worden genoemd (2003:38): “Duurzaamheid is volgens Hunze en Aa’s: - die dingen doen waar je later geen spijt van krijgt; - het niet afwentelen of verplaatsen van problemen in de ruimte of in de tijd; - het niet afwentelen van de verantwoordelijkheden naar anderen; - respect hebben voor natuurlijke situaties (watersystemen); - een verantwoord gebruik van bronnen en hulpbronnen; - dat bewustwording en gedrag de basis vormen voor een duurzame ontwikkeling.” Nu is bij de directie van het Waterschap Hunze en Aa's de vraag gerezen wat het effect van deze filosofie is binnen de organisatie. Oftewel, hoe werkt de filosofie door in het uitvoeren van de kerntaken van het waterschap? Deze vraag heeft geleid tot de uitvoering van een tweetal onderzoeken, één onderzoek gericht op het handelen van het Waterschap Hunze en Aa’s en één onderzoek gericht op het denken binnen het Waterschap Hunze en Aa's. Deze twee onderzoeken moeten samen een beeld vormen van hoe het er bij het Waterschap Hunze en Aa’s qua duurzaamheid voor staat en waar deze duurzaamheid verbeterd kan worden. Dit is het onderzoek naar ‘duurzaam handelen’. Om een antwoord te krijgen op de hiervoor gestelde vragen en doelen is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: Hoe kan de doorwerking van duurzaamheid als strategische doelstelling in de uitvoering van de kerntaken van het Waterschap Hunze en Aa’s worden vergroot? Deze onderzoeksvraag vestigt de aandacht op een aantal kernbegrippen. Deze begrippen zijn ‘doorwerking’, ‘duurzaamheid’, ‘strategische doelstelling’ en ‘kerntaken’. Deze begrippen vormen de aanknopingspunten van dit onderzoek en moeten nader verklaard worden om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden. Doorwerking In de planningsliteratuur wordt een methode omschreven die de ‘doorwerking’ of ‘performance’ van strategische planning evalueert (De Lange 1995, Mastop 1997, Faludi 2000 etc.). Deze methode vraagt om het herformuleren, interpreteren en operationaliseren van de te evalueren strategie. Aan de hand van deze operationalisatie wordt vervolgens onderzocht of de strategie doorwerkt in de nageschakelde besluitvorming. Deze doorwerking kan op verschillende manieren tot uiting komen. Er kan sprake zijn van conformiteit, maar ook van gebruik als basis voor referentie of analyse en zelfs van bewuste afwijking. Kortom, de strategie moet op één of andere manier gebruikt worden. Duurzaamheid Uit de literatuur blijkt dat er geen objectieve definitie van duurzaamheid gegeven kan worden (WECD 1987, Bus 2001, Blowers 1993, Buckingham-Hatfield en Evans 1996, Layard, Davoudi en Batty 2001 etc.). Aan duurzaamheid en duurzame ontwikkeling moet invulling gegeven worden in de context waarin het begrip wordt gebruikt. In dit geval wordt die context gevormd door de taken van het Waterschap Hunze en Aa's. Door het waterschap is omschreven wat duurzaamheid inhoud binnen deze context. Dit heeft geleid tot een zestal criteria. Deze criteria komen sterk overeen met een aantal definities die in de literatuur gevonden worden. Deze overeenkomsten ondersteunen de benadering van het waterschap, maar maakt niet dat de benadering als objectief kan worden beschouwd. Daarom wordt ten aanzien van duurzaamheid geconcludeerd dat dit de duurzaamheid betreft zoals het Waterschap Hunze en Aa’s dit onder woorden heeft gebracht in de filosofie. Strategische doelstelling De waterschappen krijgen een steeds prominentere rol in de besluitvormingsarena (Schwartz 2004). Door deze veranderende rol, wordt de strategie van de waterschappen steeds belangrijker. Deze strategie is voor een zekere tijdsspanne vastgelegd in het beheersplan. In dit beheersplan is door het Waterschap Hunze en Aa’s een filosofie opgenomen. Deze filosofie vormt samen met de missie de basis voor de visie van het waterschap. Filosofie, missie en visie vormen samen de uitgangspunten van het beheersplan. Duurzaamheid is een onderdeel van de filosofie en staat dus mede aan de basis van het beheersplan en moet doorwerken in het denken en handelen van het waterschap. Kerntaken Bij de uitvoering van de kerntaken moet gedacht worden aan het dagelijks handelen van het Waterschap Hunze en Aa's. De kerntaken worden omschreven in het beheersplan als: zorg voor de (primaire) waterkering, de aan- en afvoer van water, het peilbeheer, het zuiveren van rioolwater, het waterkwaliteitsbeheer en het vaarwegenbeheer in het beheersgebied. Het dagelijks handelen is gericht op de uitvoering van deze kerntaken. Omdat binnen dit onderzoek onmogelijk alle kerntaken onderzocht kunnen worden zijn een aantal cases geselecteerd die een zo evenwichtig mogelijk, maar indicatief beeld vormen van het dagelijks handelen. Hierbij is gebruik gemaakt van een verdeling in abstractieniveaus. De onderzochte cases zullen hierna beschreven worden. Casuïstiek De drie gebruikte abstractieniveaus zijn het strategische niveau, het tactische niveau en het operationele niveau. Als ‘strategische’ case is het Waterplan Borger-Odoorn onderzocht. In dit waterplan streeft het Waterschap Hunze en Aa's samen met de gemeente Borger-Odoorn en het waterschap Velt en Vecht o.a. naar “een duurzaam watersysteem”. Hiertoe zijn een aantal maatregelen geformuleerd. Deze zijn getoetst aan de strategie voor duurzaamheid. De strategie voor duurzaamheid lijkt doorgewerkt te hebben in het document. De indruk ontstaat zelfs dat er nauwelijks knelpunten bestaan. Om inzicht te krijgen in de totstandkoming van dit resultaat is gevraagd naar de ervaringen van één van de opstellers, werkzaam bij het Waterschap Hunze en Aa's. Uit dit gesprek blijkt dat de positieve resultaten voor een belangrijk deel zijn toe te schrijven aan de voortvarendheid van de gemeente Borger-Odoorn. Doordat er bij deze gemeente al veel kennis aanwezig is over water en watersystemen hoefde het waterschap maar weinig bij te sturen. Het proces verliep zonder noemenswaardige problemen. Juist hierdoor is het moeilijk om te concluderen dat het de strategie voor duurzaamheid is geweest, die tot het positieve resultaat heeft geleid. Er kan wel geconcludeerd worden dat het, op het hoogste abstractieniveau, relatief eenvoudig is om te voldoen aan de criteria voor duurzaamheid. In de eerste plaats komt dit doordat veel aspecten van duurzaamheid door wetgeving van andere overheden doorwerken in het beleid van het waterschap. In de tweede plaats komt dit doordat de hoge mate van abstractie voldoende ruimte biedt om tot ‘duurzame’ keuzes te komen. De case die onderzocht is als ‘tactische’ case is de waterbergingsfunctie van de Blauwe Stad. Deze case kenmerkt zich door het hoge aantal belanghebbenden. Het Waterschap Hunze en Aa’s is, juist door de waterbergingsfunctie, één van die belanghebbenden. De opstelling van het waterschap in het netwerk van actoren en de maatregelen die vanwege de waterbergingsfunctie genomen moeten worden, zijn het onderwerp geweest van het onderzoek. Omdat de initiële planvorming rond de blauwe stad plaats heeft gevonden voordat het Waterschap Hunze en Aa’s in deze vorm bestond, heeft het waterschap op deze fase weinig invloed gehad. Na de fusie is dit veranderd. Met name waar het gaat om de toewijzing van de waterbergingsfunctie heeft het waterschap de kansen optimaal benut. Maar waar het gaat om de maatregelen die genomen moeten worden in het kader van de waterberging, ontstaat een minder positief beeld. Uit de toetsing blijkt dat de strategie voor duurzaamheid nauwelijks zichtbaar heeft doorgewerkt in de gemaakte keuzes. De focus is vooral gericht op de waterkwaliteit tijdens normale omstandigheden. Voor de invloed van waterberging is weinig aandacht. Er is over het algemeen nog niet veel bekend over de gevolgen van waterberging. De Stichting Toegepast Onderzoek Waterbeheer (Stowa) adviseert dan ook om deze gevolgen te onderzoeken, bijvoorbeeld door middel van monitoring (Stowa 2003 en 2004). Conclusies die volgen uit deze case zijn dat de houding van het waterschap vaak te typeren is als volgzaam en dat er keuzes zijn gemaakt waarbij de duurzaamheid geen zichtbare invloed heeft gehad. De case die is onderzocht als ‘operationele’ case betreft de rioolwaterzuiveringsinstallatie (rwzi) Vriescheloo. Deze case kenmerkt zich door de autonomie van het waterschap en de sterke uitvoeringsgerichtheid. Het blijkt dat met name tijdens de initiatief- en ontwerpfase duurzaamheid zichtbaar doorwerkt in de besluitvorming. Bij de uitvoerings- en gebruiksfase is deze doorwerking minder goed zichtbaar. Veel van de besluiten die in deze laatste fasen genomen worden zijn pragmatisch en op basis van ‘gezond verstand’ en ervaring. Conclusies en aanbevelingen Op basis van de bevindingen uit het onderzoek van de cases zijn een aantal conclusies geformuleerd en aanbevelingen gedaan. Deze conclusies en aanbevelingen vormen tevens de beantwoording van de onderzoeksvraag. In de eerste plaats wordt geconcludeerd dat de bewustwording omtrent duurzaamheid vergroot moet worden. Dit sluit aan bij het 6e criterium, dat bewustwording en gedrag de basis vormen voor duurzame ontwikkeling. De aanbeveling die gekoppeld wordt aan deze conclusie is dat de criteria voor duurzaamheid een (zichtbare) rol moeten spelen bij de motivering van een besluit. De strategie moet gebruikt worden als ondersteunend gereedschap bij de besluitvorming. In de tweede plaats wordt geconcludeerd dat de strategie voor duurzaamheid beter geoperationaliseerd kan worden. De aanbeveling bij deze conclusie is dat de criteria gekoppeld moeten worden aan de thema’s die het waterschap in het beheersplan hanteert. Dit geeft aan het begrip duurzaamheid concreter invulling en de operationele beslissingen waar de strategie voor moet gelden kunnen zo genoemd worden, zonder dat de strategie de beslissingsruimte verkleint. In de derde plaats wordt geconcludeerd dat het waterschap de strategie voor duurzaamheid niet actief genoeg uitdraagt naar de maatschappij en het netwerk van actoren. Daarom wordt aanbevolen om de strategie actiever uit te dragen. Dit versterkt de positie van het Waterschap Hunze en Aa’s in het netwerk van actoren. Een overkoepelende aanbeveling is om duurzaamheid als kans te zien. Zo’n positieve benadering zal ook een positieve invloed hebben op de doorwerking van de strategie. Voor de duidelijkheid worden de aanbevelingen hier nog eens herhaald: • Motiveer beslissingen aan de hand van de criteria voor duurzaamheid. • Leg per thema uit wat de mogelijkheden en kansen zijn voor de criteria voor duurzaamheid. • Draag de strategie voor duurzaamheid actief uit in het netwerk van actoren. • Zie duurzaamheid als kans. Dit alles moet de doorwerking van de strategie voor duurzaamheid, in het handelen van het Waterschap Hunze en Aa’s, vergroten.