Sovereignty over natural resources: balancing rights and duties in an interdependent world

Deze studie behandelt een betrekkelijk nieuw en nogal omstreden beginsel van internationaal recht: ‘permanente soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen’ (PSNH). Vanaf het begin van de jaren ’50 is dit beginsel in VN-verband gepropageerd door met name Latijns-Amerikaanse landen als rechtsbasis voor hun eis tot vrije beschikkingsmacht over hun natuurlijke hulpbronnen, inclusief het recht tot het beëindigen van ‘ongelijke verdragen’ en concessies uit het verleden en het recht op nationalisatie van buitenlands eigendom. Al snel werd PSNH ook een belangrijk onderdeel van het streven om aan koloniale volken naast politieke ook economische zelfbeschikking toe te kennen. Ook werd PSNH als recht van alle volken in het eerste artikel van de VNMensenrechtenverdragen vastgelegd. Later fungeerde PSNH als één van de speerpunten in het streven van ontwikkelingslanden naar een Nieuwe Internationale Economische Orde (NIEO); recentelijk als de rechtsgrondslag voor de eis van staten om zelf hun ontwikkelings- en milieubeleid te mogen bepalen. De studie heeft drie doelstellingen. Ten eerste het in kaart brengen van het ontstaan en de ontwikkeling van het beginsel van PSNH in de politieke organen van de Verenigde Naties. Dit op basis van bestudering van primaire bronnen zoals ontwerpresoluties, amendementen daarop, notulen van discussies daarover in commissies en werkgroepen van de Algemene Vergadering en de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties, en teksten van VN-resoluties. De vooronderstelling is dat VNresoluties een cruciale rol hebben gespeeld bij de formulering en internationale erkenning van PSNH als rechtsbeginsel. Ten tweede om aan te tonen dat dit beginsel niet in een juridisch vacuüm is ontstaan maar onderdeel is van een voortdurende beweging gericht op aanpassing van het volkenrecht aan nieuwe politieke realiteiten, zoals dekolonisatie, de speciale positie van ontwikkelingslanden, het toenemende belang van transnationale ondernemingen en—vooral de laatste jaren—milieubederf. Een derde doelstelling van de studie is om bewijs te leveren voor de juistheid van de vooronderstelling dat in het moderne volkenrecht het PSNH-beginsel voor staten en volken niet alleen rechten maar evenzeer plichten met zich meebrengt. De juridische status van het beginsel van PSNH is altijd tamelijk omstreden geweest. Enerzijds heeft dit te maken met zijn ontstaansgeschiedenis; de juridische merites van rechtsvorming via aanbevelingen van de politieke organen van de Verenigde Naties vormen een bron van onenigheid in doctrine en praktijk. Anderzijds heeft dit te maken met het onderwerp: PSNH raakt aan politiek gevoelige onderwerpen, zoals onteigening van buitenlands eigendom en schadevergoeding daarvoor, behandeling van buitenlandse investeerders, beslechting van geschillen, statenopvolging, economische dwang, niet-inmenging in binnenlandse aangelegenheden, en na- tionaal milieubeheer. Het beginsel werd ingeroepen bij controversiële nationalisaties zoals die door Iran in 1952 (Anglo-Iranian oliemaatschappij), door Egypte in 1956 (Suezkanaal-maatschappij), door Indonesië in 1958 (Nederlandse ondernemingen), door Algerije in 1961 (Frans bezit), door Chili in 1972 (koper) en door Libië in de jaren ’70 (olie). Het diende mede als rechtsgrondslag voor een aanzienlijke uitbreiding van de rechtsmacht van kuststaten over natuurlijke hulpbronnen in aangrenzende zeegebieden, met name in het kader van de erkenning van een omvangrijker continentaal plateau (olie, gas) en een exclusieve economische zone (naast olie en gas ook levende hulpbronnen). Meer recent heeft PSNH een belangrijke rol gespeeld bij multilaterale milieu-onderhandelingen, bijvoorbeeld bij die over het beheer van bossen en over bescherming van biologische diversiteit. Deel I van de studie behandelt de ontwikkeling van het beginsel van PSNH vanaf 1945. Aangetoond wordt dat aard en inhoud van het PSNH-beginsel door de jaren heen sterk aan veranderingen onderhevig zijn geweest en dat de eraan gerelateerde rechten en plichten dikwijls een reactie vormden op, zo niet als instrument dienden voor, politieke veranderingsprocessen. Daarom is steeds gepoogd de politieke achtergrond te schetsen van de ontwikkeling van het PSNH-beginsel. Zo waren in opeenvolgende perioden onder meer van invloed: naoorlogse zorgen over de toegang tot en het optimaal gebruik van natuurlijke hulpbronnen, dekolonisatie, economisch nationalisme, verslechterende handelsvoorwaarden voor ontwikkelingslanden, Koude Oorlogrivaliteit, het formuleren van de rechten van de mens, het debat over een NIEO, speciale aandacht voor de positie van niet-onafhankelijke volken en bezette gebieden, het bevorderen van buitenlandse investeringen in ontwikkelingslanden, toenemende aandacht voor een goed milieubeheer en voor een zorgvuldig gebruik van natuurlijke hulpbronnen en de geleidelijke erkenning van de rechten en de speciale belangen van (inheemse) volken binnen gevestigde staatsverbanden. Deze ontwikkelingen hadden ook invloed op de vraag wie als subjecten van het PSNH-beginsel kunnen gelden. Achtereenvolgens waren dat ‘onderontwikkelde landen’, volken, ontwikkelingslanden, alle staten, inheemse volken, en veelal combinaties daarvan. Eveneens hebben zich diverse ontwikkelingen voorgedaan ten aanzien van het object waar het beginsel van PSNH op van toepassing is. Aanvankelijk had PSNH betrekking op alle natuurlijke rijkdommen (o.a. bos, land, meren, rivieren en zee) en hulpbronnen (zowel levende zoals vis als niet-levende zoals olie, aardgas en andere mineralen) binnen het gebied van een bepaalde staat, later ook op de daaraan gerelateerde economische aktiviteiten en nog weer later op alle rijkdommen (dus ook de niet-natuurlijke) en alle economische aktiviteiten (waaronder ook banken en ander dienstenverkeer). Maar de laatste jaren richt PSNH zich weer voornamelijk op natuurlijke rijkdommen en hulpbronnen. Dit is een wenselijke ontwikkeling omdat het beginsel van PSNH in oorsprong vooral op natuurlijke rijkdommen en hulpbronnen is toegesneden en in zijn algemeenheid weinig heeft toe te voegen aan wat reeds—op grond van met name economische soevereiniteit van staten en internationaal investeringsrecht—geldende regels zijn. 474 Sovereignty over Natural Resources Deel II van de studie behandelt drie belangrijke onderdelen van internationaal recht waarin het beginsel van PSNH een belangrijke rol heeft gespeeld: internationaal investeringsrecht, het recht van de zee en internationaal milieurecht. In bijna geen ander onderdeel van het internationale recht is de botsing tussen geïndustrialiseerde landen en ontwikkelingslanden zo scherp geweest als in het internationale investeringsrecht. Hier stonden de aanhangers van de ‘internationale minimumstandaard’, die aan internationaal recht ontleende regels voor de behandeling van buitenlandse investeerders voorschrijft, tegenover die van de ‘nationale standaard’ (naar een Argentijns staatsman ook wel de ‘Calvo doctrine’ genoemd), die weliswaar in gelijke behandeling van buitenlandse en nationale investeerders voorzag maar voorts bemoeienis van het volkenrecht daarmee afwees op grond van het verbod van inmenging in binnenlandse aangelegenheden. Vooral betreffende de onteigening van buitenlandse eigendommen zijn de conflicten over de geldende rechtsregels hoog opgelopen, zowel binnen als buiten de Verenigde Naties. De Verenigde Naties hebben daarbij vaak, maar zeker niet altijd, als nuttig forum van overleg tussen ‘West’ en ‘Zuid’ en als uitlaatklep voor politieke emoties dienaangaande gefungeerd en een basis gelegd voor compromissen en een gemeenschappelijke rechtsopvatting. De studie toont aan dat in de laatste jaren op het terrein van de regulering van buitenlandse investeringen een belangrijke trend naar pragmatisme kan worden waargenomen. Op nationaal niveau komt dit tot uitdrukking in nader uitgewerkte investeringswetgeving in veel ontwikkelingslanden en op bilateraal niveau in een sterk groeiend aantal bilaterale investeringsverdragen, ook tussen ontwikkelingslanden onderling. Op (inter-)regionaal niveau uit zich dit in regionale investeringsverdragen en samenwerking van de Europese Unie met 70 ontwikkelingslanden (in het kader van de Lomé-Conventie) en op mondiaal niveau in de uitbreiding van de werkzaamheden van aan de Wereldbank gelieerde instellingen ter bevordering en bescherming van buitenlandse investeringen. Tevens vormt een toenemende institutionalisering en internationalisering van de methoden voor het beslechten van geschillen een belangrijke aanwijzing voor deze trend naar pragmatisme. Een en ander leidt uiteindelijk tot bewijs voor de juistheid van de stelling dat het internationale investeringsrecht niet langer op ‘nationalisatie’ maar veeleer op internationale samenwerking is gericht. De studie behandelt de uitbreiding van rechtsmacht van kuststaten over aangrenzende zeegebieden en de natuurlijke hulpbronnen daarin (territoriale zee, continentaal plateau en exclusieve economische zone (EEZ)). De hiermee gepaard gaande sluipende uitbreiding van rechtsmacht (‘creeping jurisdiction’) van kuststaten kon ternauwernood een halt worden toegeroepen door het bestempelen van de diepzeebodem en zijn rijkdommen als ‘gemeenschappelijk erfdeel der mensheid’. De ontwikkeling, juridische status en implicaties van dit nieuwe rechtsbeginsel worden besproken, evenals de methoden voor vreedzame internationale beslechting van geschillen over afbakeningskwesties (bijvoorbeeld betreffende eilanden en rotsen en de wateren daaromheen of de EEZ en het continentale plateau), het gebruik van gedeelde natuurlijke hulpbronnen (zoals vis of grensoverschrijdende gas- en olievelden) en de bescherming en het beheer van het zeemilieu. Op het eerste gezicht lijken enerzijds de voortdurende uitbreiding van de rechtsmacht van kuststaten over zeegebieden en hun natuurlijke hulpbronnen en anderzijds de bestempeling van de oceaanbodem en zijn rijkdommen tot ‘gemeenschappelijk erfdeel der mensheid’ met elkaar in strijd te zijn. Immers, de erkenning van exclusieve exploitatierechten op een zeer omvangrijk continentaal plateau en een 200 mijls-exclusieve economische zone gaan ten koste van wat volgens de initiatiefnemers van dit beginsel tot het erfdeel van de mensheid had moeten behoren; het internationale regime kan pas daar beginnen waar nationale regimes eindigen. Nader beschouwd zijn deze ontwikkelingen evenwel te verenigen. Beide vormen pijlers van het streven van ontwikkelingslanden naar bescherming tegen de monopolistische positie van technisch hoog ontwikkelde landen. Op basis van het beginsel van de vrijheid van de zee konden de hoog ontwikkelde landen zo dicht mogelijk met hun vissersvloten en olieplatforms bij de kusten van minder ontwikkelde landen komen, en wilden zij de vrijheid behouden voor hun mijnbouwondernemingen om de oceaanbodem te exploiteren. Daarnaast ging het de ontwikkelingslanden om medezeggenschap in internationaal politiek verband over een nieuw rechtsstelsel voor de zeeën en oceanen. Ten slotte streefden zij naar deelname aan de exploratie en exploitatie van de rijkdommen van de diep-zeebodem, met alle gunstige neveneffecten van dien zoals training van personeel en overdracht van technologie. In deze zin kan ook in het recht van de zee een tendens worden waargenomen van ‘voortkruipende rechtsmacht’ naar internationale samenwerking die rechtvaardigheid en doelmatigheid nastreeft. Ook in het internationale milieurecht spelen de beginselen van territoriale soevereiniteit en soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen een centrale rol. Dit wordt geïllustreerd aan de hand van de ontwikkeling en codificatie van internationaal milieurecht met inbegrip van internationale jurisprudentie terzake. Gesteld wordt dat zich op dat terrein andere opvattingen aangediend hebben die thans reeds van grote invloed zijn op de toepassing en interpretatie van het PSNH-beginsel. Daartoe behoren onder meer: een goede zorg voor het milieu, goed nabuurschap, aansprakelijkheid van staten, de plicht tot samenwerking, het gemeenschappelijk belang van de mensheid als geheel (inclusief toekomstige generaties) bij een leefbaar milieu en duurzame ontwikkeling. Het hoofdstuk over internationaal milieurecht concludeert dat de soevereiniteit van staten over natuurlijke hulpbronnen tegenwoordig niet alleen rechten maar ook talrijke plichten met zich meebrengt, met name met betrekking tot een zorgvuldig beheer en een duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen. De studie verwerpt derhalve de stelling dat soevereiniteit in zijn moderne betekenis in de weg zou staan van een goed internationaal milieubeleid. Deel III van de studie ten slotte gaat in op de inhoud van de rechten zowel als de plichten, met name van staten, die (mede) uit het beginsel van PSNH voortvloeien. De rechten betreffen onder meer: het recht om de beschikkingsmacht over natuurlijke hulpbronnen vrijelijk uit te oefenen, het recht om deze te beheren en te exploiteren ten bate van de nationale economische ontwikkeling overeenkomstig het eigen ontwikkelings- en milieubeleid, het recht om buitenlandse investeringen te reguleren, het recht op een billijk deel van het gebruik van grensoverschrijdende natuurlijke hulpbronnen en het recht om onder bepaalde voorwaarden buitenlands eigendom te ont476 Sovereignty over Natural Resources eigenen of te nationaliseren. Voor wat betreft de plichten gaat het met name om de plicht van staten om natuurlijke hulpbronnen te exploiteren ten bate van de nationale economische ontwikkeling en het welzijn van de eigen bevolking, de plicht om de rechten en belangen van inheemse volken te respecteren, de plicht tot een zorgvuldig beheer en duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen, de plicht om grensoverschrijdende natuurlijke hulpbronnen rechtvaardig te delen, de plicht om buitenlandse investeerders redelijk te behandelen en de plicht om in geval van onteigening aan bepaalde internationaalrechtelijke voorwaarden te voldoen, waaronder de vereisten van onteigening in het algemeen belang, het betalen van een schadevergoeding en een goede rechtsbedeling. Behalve voor PSNH-gerelateerde rechten en plichten tekent zich in de laatste jaren in de PSNH-discussie ook een herleving van de aandacht voor het beginsel van zelfbeschikking in een niet-koloniale context af. Een conclusie van het boek is in dit verband dan ook dat de huidige PSNH-discussie opnieuw gevoed lijkt te worden uit zijn oorspronkelijke wortels, zelfbeschikking van volken en soevereiniteit van staten. De studie toont aan dat de door sommige staten en volkenrechtskundigen geventileerde stelling dat het beginsel van PSNH dwingend recht (ius cogens) zou zijn moet worden verworpen. Aan de daartoe in het Weens Verdragenverdrag gestelde criteria is niet voldaan. De stelling dat het beginsel van PSNH in een tijdperk van globalisering, fragmentatie, integratie en privatisering van voornamelijk rechtshistorische waarde zou zijn wordt ook verworpen. Dit mede op grond van het feit dat het PSNHbeginsel zich regelmatig aan nieuwe ontwikkelingen en veranderde (rechts-)opvattingen heeft aangepast en omdat de soevereiniteit van staten in feite nog steeds de ruggegraat van de internationale samenleving vormt. In een wereld in verandering en met een gebrekkige internationale organisatie is dit ook een wenselijke zaak, temeer daar in het moderne volkenrecht soevereiniteit niet louter als basis van rechten fungeert maar ook als bron van verantwoordelijkheid, toerekenbaarheid en aansprakelijkheid. Dit wordt aangetoond met vele voorbeelden van veranderende bewoordingen in VNresoluties, verdragsbepalingen, internationaal-rechtelijke en arbitrale uitspraken alsmede met opvattingen van gezaghebbende instanties en auteurs. De studie wijst daarbij op het meer en meer dynamische karakter van de internationale rechtsontwikkeling: zodra aan een bepaald subject een recht wordt toegekend, wordt niet zelden tegelijkertijd of vlak daarna aan hetzelfde of een ander subject ook een plicht opgelegd— ogenschijnlijk vaak bij wijze van politiek compromis maar meer fundamenteel wellicht omdat ‘de kunst van het evenwicht’ (ars aequi) een aan het recht en de rechtsontwikkeling inherente reflex is.