Juridische mogelijkheden om Chemours (gedeeltelijk) stil te leggen: Een onderzoek naar de haalbaarheid van de bestuursrechtelijke en de privaatrechtelijke mogelijkheden voor de (bestuursorganen van de) provincie Zuid-Holland

1) Het onderzoek naar de bestuursrechtelijke mogelijkheden gaat ten eerste over de mogelijkheden van het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland (GS) om de verleende vergunning voor een milieubelastende activiteit op eigen initiatief (‘ambtshalve’) in te trekken in de situatie dat Chemours zich aan de vergunningvoorschriften houdt. Het wettelijk stelsel van de Omgevingswet bevat verschillende bevoegdheden om de vergunning (ambtshalve) in te trekken, ondanks dat Chemours zich aan de vergunningvoorschriften houdt. De onderzoekers oordelen dat de voorwaarden waaronder GS die bevoegdheden rechtmatig kunnen uitoefenen zeer streng zijn en dit ook de bedoeling is van de omgevingswetgever. Dit maakt de haalbaarheid van het ambtshalve intrekken van de vergunning zeer gering. Een vergelijkbare conclusie geldt in beginsel ook voor de bevoegdheden van de minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) om op eigen initiatief de vergunning voor de lozingsactiviteit op rijkswater in te trekken. Het belangrijkste juridische obstakel voor onmiddellijke (gedeeltelijke en/of tijdelijke) intrekking van de omgevingsvergunning van Chemours is dat altijd moet worden onderzocht of niet kan worden volstaan met een aanpassing van de voorschriften van de omgevingsvergunning. Die aanpassing is een minder ingrijpende maatregel. Als daarmee het gewenste resultaat kan worden bereikt – bijvoorbeeld het voorkomen van significante verontreiniging door Chemours – kan geen gebruik worden gemaakt van de bevoegdheid om de omgevingsvergunning in te trekken.

2) Het onderzoek naar de bestuursrechtelijke mogelijkheden gaat ten tweede over de bevoegdheid van het GS om gebruik te maken van het bestuursrechtelijke handhavingsinstrumentarium in de situatie dat Chemours zich niet aan de voor haar fabrieken geldende bepalingen houdt. GS hebben de bevoegdheid om handhavend op te treden bij overtreding van de geldende bepalingen, waarbij gedacht kan worden aan het instrument van de last onder bestuursdwang en aan de mogelijkheid de vergunning in te trekken. Het optreden van het bevoegd gezag als reactie op een overtreding van Chemours moet evenredig zijn: een sanctie moet passen bij de aard en de ernst van de overtreding. Bij het bepalen van een passende sanctie zijn twee zaken van belang: de (mogelijke) gevolgen voor de fysieke leefomgeving en het gedrag van de overtreder. De onderzoekers constateren dat het intrekken van een vergunning een zeer ingrijpende sanctie is, die slechts onder (zeer) bijzondere omstandigheden evenredig zal zijn aan de aard en de ernst van de overtreding. Dat vraagt om een zeer zorgvuldige inzet van dit instrument. Gelet op het 5 voorgaande is de haalbaarheid van het rechtmatig toepassen van het bestuursrechtelijke handhavingsinstrumentarium door GS om de fabrieken van Chemours (gedeeltelijk) stil te leggen, in algemene zin zeer gering. Het is mogelijk om activiteiten stil te leggen die niet zijn vergund en evenmin kunnen worden vergund gelet op de daardoor veroorzaakte (significante milieu)verontreiniging.

3) Het onderzoek naar de globale inschatting van de haalbaarheid van privaatrechtelijke mogelijkheden van de provincie betreft enerzijds het inzetten van de mogelijkheid om op grond van art. 3:296 van het Burgerlijk Wetboek (BW) bij de civiele rechter een verbod te eisen tegen Chemours. Anderzijds gaat het over de mogelijkheid van de provincie om een collectieve actie te starten voor gelijksoortige belangen als de belangen die de wetgever aan de provincie heeft toevertrouwd (art. 3:305b BW). De onderzoekers concluderen dat de haalbaarheid om met gebruik van de privaatrechtelijke mogelijkheden van de provincie Chemours (gedeeltelijk) stil te leggen door een bevel te eisen bij de civiele rechter zeer gering is. Gebruik van het privaatrecht door de provincie met het doel de fysieke leefomgeving (inclusief de gezondheid van omwonenden) te beschermen, kan vanwege het primaat van het publiekrecht zeer snel worden beschouwd als een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht. In voorkomend geval is mogelijkerwijs (ook) sprake van misbruik van (privaatrechtelijke) bevoegdheid. De mogelijkheden zouden ruimer kunnen zijn als de provincie zelf zaken in eigendom heeft in de nabijheid van Chemours en die eigendommen directe hinder ervaren door de milieubelastende activiteiten van Chemours. Daarvan is de onderzoekers niet gebleken; een feitelijk onderzoek naar de eigendommen van de provincie maakte evenwel geen onderdeel uit van de huidige onderzoeksopdracht.